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La France et la CPI, toute une histoire


En dehors des déclarations des ONG, la Cour pénale internationale est largement décriée sur la scène internationale. La France est devenue discrète à son sujet, mais jamais inactive.


La Cour Pénale Internationale (CPI) naît d’un long processus dont les principales étapes sont une longue négociation qui aboutit en 1998 à la signa­ture du traité international du Statut de Rome (qui définit la CPI), sa ratification par les États, qui deviennent alors des « États parties », puis la création effective de la CPI en 2002, déclenchée après le seuil des soixante ratifications.


Plutôt que de s’opposer franchement, comme trois des autres membres du Conseil de sécurité des Nations unies (Chine, États­ unis et Russie), à l’émergence d’une justice internationale pour juger les crimes les plus graves, la France adopte une attitude très méfiante puis ambiguë. En 1995, elle commence par proposer un contre­projet de son cru, très restrictif, accordant des préroga­tives importantes au Conseil de sécurité. La France devra renoncer à ce projet mais continuera d’agir avec le « soucis surtout d’obtenir des garanties pour la protection de ses militaires. » (1)


Lorsqu’un groupe de 58 « États pilotes » pro­-CPI se constitue, elle n’en fait pas partie. Ce groupe s’allie à une coalition internatio­nale d’ONG pour mettre sur pied, en juin­ juillet 1998 à Rome, le Statut de la future CPI. Le rêve d’une justice internationale y croise celui d’une société civile internatio­nale.


Pendant la rédaction du Statut, la France vendra cher sa signature, comme le montre le rapport d’information du Sénat sur la Cour Pénale Internationale (1999). Vestige de son contre­projet, elle soutient l’article 16 qui laisse la possibilité au Conseil de sé­curité de retarder d’une année renouvelable le travail d’enquête et de poursuite de la CPI. Elle introduit aussi dans le Statut le principe d’une chambre préliminaire pour exercer un contrôle juridique de l’action du procureur. Comme les États-­Unis, elle sou­haite surtout limiter strictement la compé­tence de la CPI aux crimes contre l’humanité et au crime de génocide – en excluant les crimes de guerre qui, avec les crimes contre l’humanité et le crime de génocide, sont les trois types de crimes pour lesquels la CPI est compétente à sa création. Mais elle parvien­dra à arracher au dernier moment de la né­gociation du Statut l’ajout d’un article, le 124. Il permet à un État partie de refuser pendant sept ans la compétence de la CPI pour les crimes de guerre commis par ses ressortissants ou sur son territoire. Parmi les 123 États parties, la France et la Colombie se singularisent en étant les seuls à ratifier le Statut en activant cet article 124. Le Quai d’Orsay, dirigé par Hubert Védrine, indique au Sénat qu’il s’agit d’ « éviter que les dispo­sitions relatives aux crimes de guerre puissent aisément faire l’objet de plaintes abusives, sans fondement, teintées d’arrière­-pensées politiques et dont le seul objet serait d’embarrasser publiquement pen­dant quelques mois le pays concerné ». La France renoncera finalement à l’application de l’article 124 en 2008, soit un an seule­ment avant la fin programmée de cette dis­ position facultative et transitoire.


Malgré l’introduction de ces dispositions restrictives, la diplomatie française fait bonne figure auprès de la société civile. D’une part en paraissant moins intransi­geante dans ses demandes que les États­ Unis, qui ne ratifieront pas le Statut de Rome. D’autre part en soutenant le rôle des victimes dans la procédure devant la CPI et leur droit à réparation – rôle certes beau­ coup plus limité que celui des parties civiles en droit pénal français. De 2004 à 2009, Si­mone Veil sera la première présidente du Fonds pour les victimes, institué par le Sta­tut. Jusqu’aujourd’hui, le Fonds pour les vic­times finance des actions en Ouganda et en République démocratique du Congo (RDC) – depuis 2008, l’un des projets d’assistance de ce fonds concerne l’hôpital de Panzi, fon­dé et dirigé par Denis Mukwege, surnommé « l’homme qui répare les femmes » et prix Nobel de la paix 2018.


Pendant les négociations, certains États africains sont représentés par trop peu de diplomates – parfois un seul – pour suivre les treize groupes de travail qui élaborent en parallèle les chapitres du Statut. Des ONG leur fournissent alors la traduction française des documents de travail ainsi que leurs conseils juridiques (2). Imaginent-­ils qu’une fois sur pied, la CPI concentrera ses feux sur le continent africain ?


(In)adaptation française


Jusqu’aujourd’hui, la législation française continue de se démarquer de certaines dis­positions au cœur du Statut de Rome, en matière d’imprescriptibilité et concernant le crime d’agression. Le droit français recon­naît le caractère imprescriptible d’une caté­gorie unique de crimes : les crimes contre l’humanité ­dont le crime de génocide. Si la loi d’adaptation de 2010 introduit dans le droit pénal français la définition des crimes de guerre, elle reste en contradiction avec le Statut en ne les rendant pas imprescriptibles­ ils sont prescrits au bout de trente ans. De plus fin 2017, au moment de l’activation de la compétence de la CPI en matière de crime d’agression, la France et le Royaume­ uni exigent, devant l’Assemblée des États parties, de ne pas être engagés par ce prin­cipe. « Des exemptions ont été prévues pour éviter par exemple l’éventuelle poursuite des dirigeants français et britanniques pour la guerre en Libye ou des responsables israéliens par les Palestiniens » commente alors l’AFP (16/12/2017).

La CPI dont le siège est à La Haye, est constituée de trois organes, installés en 2003. L’assemblée des juges, qui constituent les différentes chambres de jugement. Le bureau du procureur, qui mène les en­ quêtes, les poursuites et l’accusation pen­dant les procès. Le greffe, en charge de l’organisation et des moyens alloués par les États parties. Les juges et le procureur sont élus par l’Assemblée des États parties, tandis que le greffier est élu par les juges, sur re­commandation des États parties.


L’Argentin Luis Moreno Ocampo est le premier procureur de la CPI, élu pour neuf ans. Sa « dream team », comme il l’appelle alors, est constituée de sa cheffe de cabinet et compatriote Silvia Fernández de Gurmen­di et de son conseiller juridique principal Morten Bergsmo. Ce Norvégien, fort de son expérience au Tribunal pénal international pour l’ex-­Yougoslavie (TPIY), est l’architecte initial du bureau du procureur, dont désapprouvera dès septembre 2003 les déci­sions. « La Cheffe de cabinet chercha à en­ gager un quatrième diplomate au Bureau du Procureur parmi l’un des deux gouver­nements ayant permis l’élection. Le Procu­reur a demandé au Conseiller juridique principal de légitimer cette nomination. Lorsqu’il a doucement évoqué l’importance de respecter les règles de recrutement, le Procureur a crié: « Pour vous, je suis la loi! ». Afin de faciliter le recrutement du di­plomate, le procureur a demandé à [son premier enquêteur] de trouver des ragots sur le candidat le plus fort, en tant que pre­mière « tâche d’enquête ». »3 Au sujet de l’élection du premier procureur, Bergsmo met en cause la mise à l’écart d’un concur­rent d’Ocampo, le brésilien Carlos Vasconce­los. « La façon dont sa candidature a déraillé au cours d’une réunion du bureau de l’Assemblée des États parties au début de 2003 est intéressante et n’a pas encore été dévoilée publiquement. […] Ce qui est im­portant pour l’avenir, c’est de comprendre [notamment] les acteurs qui ont cherché à exercer une influence sur [le processus de décision]. » (4)


La « cellule diplomatique » du procureur


Plutôt que de développer sa Division des enquêtes, le bureau du procureur choisit de mettre sur pied une Division de la compé­tence, de la complémentarité et la de co­ opération (DCCC), confié d’abord à Fernández de Gurmendi. Pour Juan Branco, juriste ayant travaillé à la CPI (5), la DCCC est une « cellule diplomatique, [qui] aura longtemps été le royaume d’une diplomate française, Béatrice Le Fraper du Hellen [qui obtient le poste en 2006]. Véritable or­ gane de liaison entre toutes les divisions, il s’agit du lieu où se préparent les décisions les plus importantes, ou, ce qui à la Cour pénale internationale équivaut, les plus vi­sibles : quelle enquête lancer ; contre quelles personnes ; et sur quel territoire. » (6)


Pour la journaliste Stéphanie Maupas, « C’est un procureur bis, qui s’entend à merveille avec son chef. Béatrice Le Fraper ne déteste pas les coups de com’. Et c’est une marion­nettiste talentueuse, qui excelle dans l’art de tirer les ficelles. Mais « quand Le Fraper est arrivée, ça a changé, se rappelle un ac­teur clef de la Cour. Ocampo était en quelque sorte sa propriété et elle a nourri la perception que tout le monde lui en vou­lait. » » (7) Mais en 2010, une interview de la diplomate française va précipiter son départ de La Haye.


En 2009, la CPI ouvre le premier procès de son histoire. L’ex­milicien congolais Tho­ mas Lubanga est accusé d’avoir recruté des enfants soldats. Ses avocats dénoncent des témoignages influencés par des intermé­diaires, un abus de procédure du bureau du procureur et l’absence ou le retard de com­munication de certaines pièces à décharge dans le dossier du procureur. En mars 2010, dans une interview au site lubangatrial.org, Le Fraper balaie tous ces reproches et vante sans retenue les qualités du travail du bu­reau du procureur dans cette affaire. Ces fanfaronnades provoquent une réaction cin­glante de la chambre préliminaire, qui prend une « Décision relative à l’interview de Mme Le Fraper du Hellen » (ICC­01/04­ 01/06, 12/05/2010). « Mme Béatrice Le Fra­per du Hellen a gravement empiété sur les fonctions de la Chambre en concluant sans équivoque qu’il n’y avait pas eu d’abus de procédure de la part de l’Accusation [et] que l’accusé serait déclaré coupable et condamné à une lourde peine (« M. Luban­ga sera mis en prison pour longtemps »). » Le Guardian (18/08/2010) remarquera que « Dans les trois semaines, elle avait quitté la Cour et son poste reste vacant ». Elle part alors rejoindre la représentation perma­nente de la France à l’ONU, où elle va no­tamment représenter la France au sein de l’Assemblée des États parties. À l’issue du procès en 2012, Lubanga sera reconnu coupable et condamné à qua­torze ans de prison, alors que le procureur avait requis la peine maximale, de trente ans de prison.


Un greffier prudent


Le premier greffier, Bruno Cathala, a lui aussi exercé au TPIY. Il est passé par les bancs de l’IHEDN et l’IHESI – deux instituts sous la tutelle de Matignon, qui diffusent aux décideurs et hauts responsables la doctrine française en matière de défense et de sécuri­té. En juillet 2003, les diplomates américains en poste à La Haye décrivent ce magistrat français comme échangeant régulièrement avec eux et « souhaitant personnellement que les relations avec les États­-Unis soient bonnes. » (8) Pourtant en 2002 l’administration de George W. Bush se révèle très hostile à la CPI. Elle annonce que les États-­Unis ne rati­fieront pas le Statut et le Congrès approuve une loi surnommée The Hague Invasion Act, qui empêche de coopérer avec la CPI et per­met même d’utiliser tous les moyens néces­saires, y compris militaires, pour libérer les citoyens américains qui seraient inculpés par la CPI. Alors que les États­-Unis déclenchent quelques mois plus tôt l’invasion de l’Irak sans l’aval des Nations unies, le télégramme des diplomates américains décrit un haut responsable français de la CPI très conci­liant. « Bien qu’il n’aura pas d’influence sur les décisions précises du procureur en ma­tière d’enquêtes, il sera en position d’aider à orienter la CPI dans une direction rai­sonnable sur le plan financier ». « En te­nant les cordons de la bourse, il influencera sans aucun doute le bureau du procureur et les chambres ». « Il sera crucial pour la CPI, dit-­il, d’éliminer tran­quillement les « sottises comme l’Irak » ». Au sujet des finances de la CPI, pour Juan Bran­co, « la France n’a pas été un moindre ac­teur dans ce qui ressemble à une lutte pour brider l’institution. »


Diplomatie d’influence


Claude Jorda, premier juge français élu à la CPI en 2003, démissionne en 2007. Il ex­prime à cette époque de vives critiques sur le projet d’adaptation du droit français en matière de crimes de guerre et sur les diffi­cultés liées à la place concrète des victimes dans la procédure devant la CPI. Lui succède alors jusqu’en 2012 son compatriote Bruno Cotte.


Dans une note à l’attention du ministre des Affaires étrangères, Branco écrit alors qu’ « après avoir obtenu le premier poste de greffier de l’institution (Bruno Cathala), ainsi que le poste de numéro 3 du Bureau du Procureur (Béatrice Le Fraper du Hel­ len), le départ de ces deux membres, ainsi que du seul juge français Bruno Cotte, a af­faibli la position française. L’échec de la France à faire élire Bruno Cathala comme juge est très significatif à cet égard. » À l’époque, « l’influence de la France en termes de capacité à remporter des élec­tions dans le cadre d’enceintes multilaté­rales » figure parmi les indicateurs de performance du ministère des Affaires étrangères, au titre de la loi de finances, avec l’objectif d’atteindre 100 % de réussite aux élections où des Français sont candidats dans des instances décisionnelles d’organi­sations internationales. Le Quai d’Orsay pré­cise : « ces résultats étant acquis au moyen d’une véritable action de diplomatie d’in­fluence ». Comment concrètement s’exerce cette influence dans le cadre de l’élection d’un juge à la CPI ?


Ayant déjà constaté que des juges ne sa­tisfaisant pas aux qualifications requises par le Statut avaient été élus, la coalition d’ONG qui soutient la CPI met sur pied un panel in­ dépendant d’experts en amont des élections de 2011 – par la suite, l’assemblée des États parties entérinera ce préalable en créant une Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge. The Econo­mist (26/11/2011) décrit « un scrutin précé­dé d’une ronde inconvenante de marchandages et de sollicitations ». L’article ajoute que les quatre – parmi dix­-neuf – candidats qui ne remplissent pas les condi­tions selon le panel indépendant « pour­ raient toujours recevoir des voix grâce aux arrangements diplomatiques ». Quelques semaines avant, Inner City Press (29/10/2011) rapporte en effet « néan­moins, lorsqu’un des candidats « non quali­fiés » a rencontré la France pour tenter de plaider sa cause, il a confié à Inner City Press qu’il était surpris de se voir proposer un marché : que si son pays s’engageait à voter pour le candidat français, il pourrait compter sur le vote de la France. » Malgré la ténacité de Le Fraper qui représentait la France dans l’assemblée des États parties, Cathala ne sera pas élu juge.


Il faudra attendre 2015 pour qu’un autre Français devienne juge à la CPI, Marc Perrin de Brichambaut. S’il est membre du Conseil d’État, ce diplomate était jusqu’ici plutôt orienté défense, comme directeur des af­faires stratégiques au ministère de la Dé­fense puis secrétaire général de l’OSCE (9).


Le dossier « les secrets de la Cour » pu­blié par Mediapart (octobre 2017) montre qu’après son départ précipité du bureau du procureur, Le Fraper, conseillère juridique à la représentation permanente de la France à l’ONU, a continué d’échanger avec Ocampo sur des dossiers sensibles, en faisant preuve de familiarité.


Ainsi pendant la crise post­-électorale ivoirienne (Mediapart, 05/10/2017), lors­ qu’Ocampo est toujours procureur de la CPI, « J’ai besoin de savoir ce qu’a donné ta conversation avec Alassane Ouattara » lui écrit-­elle (11/12/2010), « As­-tu parlé avec Ouattara ? » (10/04/2011). Mais encore, lorsque l’Argentin quitte la CPI pour un ca­binet d’avocats new­-yorkais, « nos capitales refusent de venir nous soutenir en faisant des démarches politiques de haut niveau auprès de l’Union Africaine (chère Mme Zuma, nous payons 80 pour cent de votre budget donc fermez-­la) » se plaint­-elle au­ près de lui, au détour d’échanges sur l’af­faire Kenyatta (11/2013).


Lorsque Le Fraper devient ambassadrice en Libye, en 2018, Maghreb Confidentiel (19/07/2018) suggère que ses « compétences pourraient s’avérer utiles, le général Khali­fa Haftar, allié de Paris, étant visé par des plaintes pour crimes de guerre, y compris devant la CPI ». Surtout depuis que « le mi­nistre des affaires étrangères Jean ­Yves Le Drian et l’Elysée, prônent une coopération étroite avec […] Haftar. Celui­-ci bénéficie déjà d’une aide matérielle et technique de la part des militaires français » (Maghreb Confidentiel, 06/09/2018). Il faut ici rappeler qu’en 2015, l’ancien procureur de la CPI était sous contrat pour conseiller un milliar­daire libyen, « qui passe pour l’un des prin­cipaux bailleurs de fonds » du même Haftar (Mediapart 06/10/2017).


Notes :

1. Olivier de Frouville, Les Temps Modernes n°610, 2000.

2. How the International Criminal Court Came to Life: The Role of Non­governmental Organisations, Marie Törnquist­Chesnier, 2007

3. Morten Bergsmo et all., « A Prosecutor Falls, Time for Cour pénale internationale, ed. Fayard (2016). the Court to Rise », FICHL Policy Brief Series No. 86 (2017) 6. Juan Branco, De l’affaire Katanga au contrat 4. Morten Bergsmo et all., Historical Origins of social global : Un regard sur la Cour pénale International Criminal Law: Volume 5 (2017). internationale (2014). 5. Il est l’auteur de L’Ordre et le Monde : critique de la Cour pénale internationale, ed. Fayard (2016).

6. Juan Branco, De l’affaire Katanga au contrat social global : Un regard sur la Cour pénale internationale (2014).

7. Stéphanie Maupas, Le Joker des puissants (2016)

8. 03THEHAGUE1806, télégramme diplomatique américain révélé par Wikileaks.

9. Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.


Source : Billets d’Afrique 284 – février 2019

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